ВЕРХОВНЫЙ СУД КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 19 марта 2013 года

Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего Бабугоевой Л.М.,
при секретаре Чипчиковой Ф.К.,
с участием представителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Башиева Расула Алисалтановича, действующего по доверенности № 8р от 4 января 2013 года, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики - Хамукова Аслана Владимировича, действующего на основании доверенности от 8 декабря 2010 года № 2869, выданной сроком на три года, представителя Главы Кабардино-Балкарской Республики Кочесокова Залима Львовича, действующего по доверенности № 66 от 10 сентября 2012 года, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике - Шогеновой Бэллы Исмаиловны, действующей по доверенности от 22 октября 2012 года № 01-30/2726, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании пункта "к" части 1 статьи 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня вынесения судебного решения,

установил:

Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в государственных и общественных интересах 4 февраля 2013 года обратился в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании пункта "к" части 1 статьи 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня вынесения судебного решения.
Пункт "к" оспариваемой нормы предусматривает, что полномочия депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики прекращаются досрочно в случаях его выхода из депутатского объединения (фракции).
Заявленные требования мотивированы тем, что предусмотренное оспариваемой нормой ограничение права депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики на выход из депутатского объединения (фракции) противоречит положениям статьи 12 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установившей ограничения, связанные с депутатской деятельностью. Как указано в первоначальном заявлении прокурора, данная статья не предусматривает требования обязательного вхождения депутата в депутатское объединение (фракцию), кроме случаев избрания депутата по партийному списку, и не наделяет фракции правомочиями на исключение депутата из своего состава и, соответственно, не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации правомочием на досрочное прекращение полномочий депутата в связи с исключением его из фракции.

26 февраля 2013 года прокурор подал в Суд новое заявление, в котором дополнил основание заявленного требования, ссылаясь на то, что Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены конкретные основания невозможности выхода депутата из состава фракции, в частности, положения пункта 1.1 статьи 12 данного Федерального закона предопределяют, что депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит в соответствии с пунктом 4 статьи 4 настоящего Федерального закона. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. А пункт "к" Закона КБР № 8-РЗ, считает заявитель, не содержит условий, при которых выход из фракции влечет безусловное прекращение полномочий депутата, в силу чего порождает правовую неопределенность и нарушает конституционные принципы и гарантии деятельности депутата.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики и Глава Кабардино-Балкарской Республики в письменных возражениях просили отклонить заявленное требование за необоснованностью, ссылаясь на соответствие оспариваемой нормы федеральному законодательству, предусматривающему досрочное прекращение полномочий депутата в случае его выхода из состава депутатского объединения (фракции).
В судебном заседании представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Башиев Р.А. поддержал заявленное прокурором требование по основаниям, изложенным как в первоначальном, так и дополнительном заявлениях.
Представители Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Главы Кабардино-Балкарской Республики и Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике Хамуков А.В., Кочесоков З.Л. и Шогенова Б.И., возражали против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемая норма соответствует федеральному законодательству, а также требованиям правовой определенности.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики не находит оснований для удовлетворения заявления.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу части 5 статьи 76 Конституции законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Согласно статьям 1 (ч. 1), 3 (ч.ч. 1 и 3), 32 Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Многонациональный народ России, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы публичной власти. Граждане участвуют в управлении делами государства, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти.
Статьей 10 Конституции Российской Федерации установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В силу статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации, а государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Система органов государственной власти на местах устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ч. 1 ст. 77).
Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными законами, в том числе Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьями 91 и 94 Конституции Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республики является представительным и законодательным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Порядок выборов депутатов Парламента устанавливается республиканским законом.
Указанный порядок установлен Законом Кабардино-Балкарской Республики от 05.08.2008 № 56-РЗ (ред. от 10.01.2013) "О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики". Пункт 2 статьи 8 и пункт 1 статьи 24 данного Закона предусматривают, что депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Избирательные объединения участвуют в выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики, в том числе выдвигают списки кандидатов, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, Федеральным законом "О политических партиях" и настоящим Законом от 05.08.2008 № 56-РЗ.
Пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с данной нормой принят Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики".
Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления гарантировано Конституцией Российской Федерации (ст. 32).
Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти на срок своих полномочий наделяется специальным публично-правовым статусом и досрочное прекращение этого статуса в силу статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации может иметь место только по основаниям, установленным федеральным законодательством.
Оспариваемый по настоящему делу пункт "к" части 1 статьи 4 указанного Закона "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" предусматривает досрочное прекращение полномочий депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики в случае выхода депутата из депутатского объединения (фракции).

Доводы заявителя о том, что установленное указанным пунктом ограничение прав депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики противоречит положениям Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ, в том числе требованиям пункта 1.1 статьи 12 данного Федерального закона, поскольку предусматривает прекращение полномочий депутатов по основаниям, которые не содержатся в федеральном законодательстве, необоснованы.
Аналогичные ограничения установлены в статье 12 Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ.
В частности, в пункте 1.1 данной нормы устанавливается запрет на выход депутата, избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта РФ из фракции, включающей в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее (п. 1.3).
Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 1.4).
Как указано выше, в соответствии пунктом 2 статьи 8 и пунктом 1 статьи 24 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 05.08.2008 № 56-РЗ (ред. от 10.01.2013) "О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики" депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Таким образом, основу формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики составляют депутатские фракции, образуемые депутатами Парламента, избранными по соответствующим партийным спискам и необходимым условием избрания депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики является включение его в состав партийного списка.
Закон "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" так же как и Федеральный закон от 06.01.1999 № 184-ФЗ, не содержит норм, обязывающих депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики, избранного по списку политической партии, состоять в этой партии, и не запрещает выходить из нее уже после получения статуса депутата, сохраняя при этом данный статус.
Вхождение во фракцию Парламента и пребывание в ней депутата Парламента, избранного по списку политической партии, не обусловлено членством депутата в этой партии, а обусловлено тем, что фракции Парламента Кабардино-Балкарской Республики включают в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего партийного списка, что также соответствует положениям абзаца 2 пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ, предусматривающего, что фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, безотносительно к тому, состоят они в партии или нет.
Данное положение в республиканском Законе так же как и в Федеральном законе предотвращает переход депутата в другую фракцию в целях соблюдения баланса политических сил в законодательном органе республики.
Другие доводы первоначального заявления прокурора, в частности, утверждения о том, что статья 12 Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ не предусматривает требования обязательного вхождения депутата в депутатское объединение (фракцию), кроме случаев избрания депутата по партийному списку, и не наделяет фракции правомочиями на исключение депутата из своего состава и, соответственно, не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации правомочием на досрочное прекращение полномочий депутата в связи с исключением его из фракции, основаны на ошибочном толковании Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Романовой Т.И.
Как усматривается из этого Постановления, законодательный орган - Государственный Совет Чувашской Республики - принял решение (Постановление от 22 марта 2011 года № 793) о досрочном прекращении депутатских полномочий Романовой Т.И. в связи с ее выходом из Коммунистической партии Российской Федерации, в составе списка которой она была избрана депутатом, и последовавшим за этим исключением ее из фракции данной политической партии в законодательном (представительном) органе государственной власти Чувашской Республики.
В указанном Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку эти положения не предполагают возможность исключения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из фракции, в которой он состоит в соответствии с пунктом 4 статьи 4 данного Федерального закона, и досрочного прекращения его депутатских полномочий вследствие выхода его из политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран депутатом.
Оспариваемый по настоящему делу пункт "к" части 1 статьи 4 Закона "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" не обуславливает досрочное прекращение полномочий депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики ни с его выходом из политической партии, ни с его исключением из фракции.
Не находят подтверждения и доводы прокурора, изложенные в дополнительном заявлении от 26 февраля 2013 года о несоответствии оспариваемого положения Республиканского закона требованиям правовой определенности в силу отсутствия в оспариваемом Законе, в отличие от Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ, указаний конкретных оснований невозможности выхода депутата из состава фракции.
Установление содержания отдельной нормы закона, раскрытие в ней воли законодателя предполагает системный анализ всех норм Закона в совокупности и во взаимосвязи друг с другом. Суд считает, что изложенные доводы прокурора в дополнительном заявлении приведены без соблюдения этих правил.
Как отмечено выше, положения статьи 12 Федерального закона от 06.01.1999 № 184-ФЗ устанавливают, что депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит в соответствии с пунктом 4 статьи 4 настоящего Федерального закона. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран (п. 1.1).
Депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее (п. 1.3).
Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 1.4).
Указанные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ продублированы в статье 5 оспариваемого по настоящему делу Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики".

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: возможно, в нижеследующем абзаце вместо слов "в части 6 настоящей статьи" следует читать "в части 6 статьи 6 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 04.08.1994 № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики".
------------------------------------------------------------------
В силу этой нормы депутат Парламента Кабардино-Балкарской Республики, избранный в составе республиканского списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе республиканского списка кандидатов которой он был избран (ч. 5 ст. 5). Депутат Парламента Кабардино-Балкарской Республики, избранный в составе республиканского списка кандидатов политической партии, позднее прекратившей свою деятельность в связи с ликвидацией или реорганизацией, и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит (ч. 6 ст. 5). Депутат Парламента Кабардино-Балкарской Республики, избранный в составе республиканского списка кандидатов политической партии, указанной в части 6 настоящей статьи, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в Парламенте Кабардино-Балкарской Республики, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее (ч. 7 ст. 5).

Таким образом, условия досрочного прекращения полномочий депутата в случае его выхода из состава фракции, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ полностью воспроизведены в частях 5 - 7 статьи 5 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики", в связи с чем, не имеется оснований считать оспариваемый Закон не отвечающим требованиям четкости, ясности и правовой определенности.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый по настоящему делу нормативный правовой акт не вводит каких-либо дополнительных ограничений прав депутатов, не возлагает на них какие-либо дополнительные обязанности либо обременения по сравнению с федеральным законодательством, не создает препятствий в осуществлении их законной деятельности, не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики

решил:

В удовлетворении заявления прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании пункта "к" части 1 статьи 4 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 1994 года № 8-РЗ "О статусе депутата Парламента Кабардино-Балкарской Республики" противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня вынесения судебного решения, отказать за необоснованностью.
Решение может быть обжаловано, а прокурором - принесено представление в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Председательствующий
Л.М.БАБУГОЕВА


------------------------------------------------------------------