ВЕРХОВНЫЙ СУД КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 28 июня 2013 года

Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего Бабугоевой Л.М.,
при секретаре Чипчиковой Ф.К.,
с участием представителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Мокаева Алима Магометовича, действующего по доверенности № 8-12 от 28 июня 2013 года, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики - Хамукова Аслана Владимировича, действующего на основании доверенности от 8 декабря 2010 года № 2869, выданной сроком на три года, представителя Главы Кабардино-Балкарской Республики Кочесокова Залима Львовича, действующего по доверенности № 66 от 10 сентября 2012 года, представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики Токоренко Юлии Александровны, действующей по доверенности № 02-2/1-401 от 29 января 2013 года, представителя Министерства транспорта, связи и дорожного хозяйства Кабардино-Балкарской Республики Султановой Натальи Ануаровны, действующей по доверенности № 38/2 от 11 января 2013 года, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике - Шогеновой Бэллы Исмаиловны, действующей по доверенности № 01/1656 от 6 мая 2013 года, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании статьи 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2001 года № 44-РЗ "Об автомобильном, железнодорожном пригородном и электрическом пассажирском транспорте общего пользования" (в ред. Законов КБР от 29.11.2012 № 87-РЗ, от 28.12.2012 № 101-РЗ) противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий,

установил:

Прокурор Кабардино-Балкарской Республики в государственных и общественных интересах 29 мая 2013 года обратился в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий статьи 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2001 года № 44-РЗ "Об автомобильном, железнодорожном пригородном и электрическом пассажирском транспорте общего пользования" в редакции Законов Кабардино-Балкарской Республики от 29 ноября 2012 года № 87-РЗ, от 28 декабря 2012 года № 101-РЗ.
Оспариваемая статья 7 Закона предусматривает, что контроль за соблюдением установленных условий осуществления регулярных пассажирских маршрутных перевозок по государственным контрактам, в том числе перевозчиками и автовокзалами, осуществляется уполномоченным на организацию пассажирских перевозок органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в порядке, установленном законодательством Кабардино-Балкарской Республики.
По мнению заявителя, данная норма противоречит подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункту 7 пункта 1 статьи 14, подпункту 6 пункта 1 статьи 15, подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статье 11.1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности", предусматривающим во взаимосвязи, в области транспортной безопасности осуществление только федерального государственного контроля и только федеральными органами исполнительной власти.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Глава Кабардино-Балкарской, Правительство Глава Кабардино-Балкарской, Министерство транспорта, связи и дорожного хозяйства Кабардино-Балкарской Республики и Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики в письменном возражении на заявление прокурора просит отклонить заявленное требование за необоснованностью, ссылаясь на то, что оспариваемая норма принята в рамках, предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации полномочий.
В судебном заседании представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики - Мокаев А.М. поддержал заявленное прокурором требование по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике Шогенова Б.И. полагала заявление прокурора Кабардино-Балкарской Республики подлежащим удовлетворению.
Представители Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Главы Кабардино-Балкарской Республики и Министерства транспорта, связи и дорожного хозяйства Кабардино-Балкарской Республики Хамуков А.В., Кочесоков З.Л. и Султанова Н.А. возражали против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемая норма соответствует федеральному законодательству и не касается сферы обеспечения транспортной безопасности.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики не находит оснований для удовлетворения заявления.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В силу части 5 статьи 76 Конституции законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится федеральный транспорт.
Исходя из содержания статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации транспорт субъекта Российской Федерации находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем, согласно статьи 73 Конституции Кабардино-Балкарская Республика обладает в вопросах регулирования организации деятельности республиканского транспорта всей полнотой государственной власти.
Кроме того, в силу подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
Утверждения заявителя о том, что оспариваемая по настоящему делу статья 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 25.05.2001 № 44-РЗ "Об автомобильном, железнодорожном пригородном и электрическом пассажирском транспорте общего пользования" (далее Закон КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ) установила осуществление органами исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики государственного контроля и надзора в сфере транспортной безопасности, в связи с чем данная норма противоречит подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подпункту 7 пункта 1 статьи 14, подпункту 6 пункта 1 статьи 15, подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статье 11.1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности", сделаны без учета характера общественных отношении урегулированных этим Законом КБР и приведенными федеральными законами.
Согласно преамбуле Закона Кабардино-Балкарской Республики от 25.05.2001 № 44-РЗ данный Закон регламентирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным пригородным и электрическим пассажирским транспортом общего пользования в пригородном, межмуниципальном и межсубъектном сообщении на территории Кабардино-Балкарской Республики, что соответствует положением статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установившей, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) является полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Закон принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в услугах транспорта общего пользования, отвечающих требованиям безопасности, обеспечения функционирования рынка транспортных услуг, обеспечения единства понятий и системы правового регулирования в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Кабардино-Балкарской Республики.
Довод об установлении статьей 7 данного Закона КБР государственного контроля и надзора в сфере транспортной безопасности, осуществляемого органами исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики, является результатом ошибочного определения правоотношений, регулируемых Законом КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ и Федеральным законом от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и ошибочного толкования заявителем содержания оспариваемой нормы.
Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
В соответствии частью 1 статьи 2 данного Федерального закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Таким образом, предметом регулирования Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ являются общественные отношения, складывающиеся в связи с деятельностью федеральных органов власти по достижению состояния защищенности интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса, обеспечения устойчивого и безопасного функционирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
В отличие от этих правоотношений предметом регулирования Закона КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ являются отношения, складывающиеся при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения. Закон направлен на обеспечение бесперебойного функционирования рынка транспортных услуг, защиту интересов потребителей транспортных услуг, обеспечение безопасности пассажирских перевозок и повышение их качества (статья 3).
Различие в предмете регулирования данных законов - Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ и Закона КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ предопределяет и различие понятий контроля, осуществляемого в силу этих законов.
Согласно статьи 11.1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Контроль осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункты 1, 2).
Во исполнение указанного Федерального закона в структуре центрального аппарата Министерства транспорта России Приказом Минтранса России от 23 января 2008 г. № 8 "Об утверждении Положения о Департаменте транспортной безопасности и специальных программ Министерства транспорта Российской Федерации" создан и действует Департамент транспортной безопасности и специальных программ, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование, координацию и контроль Росморречфлота и Ространснадзора в области обеспечения транспортной безопасности.
Функции по контролю и надзору за обеспечением транспортной безопасности субъектами транспортной инфраструктуры и транспортных средств в настоящее время возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта Минтранса России (Ространснадзор), в лице структурного подразделения - Управления транспортной безопасности, созданного Приказом руководителя Ространснадзора от 30 июля 2009 г. № АК-804фс "Об утверждении Положения об управлении транспортной безопасности", и межтерриториальные управления в лице отделов по надзору за обеспечением транспортной безопасности, входящих в структуры окружных управлений государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности в субъектах Российской Федерации.
В силу статьи 1, пунктов 2 и 3 статьи 4, пункта "з" статьи 15 Закона КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ право на осуществление пассажирских перевозок по маршрутной сети Республики предоставляется на основании государственного контракта, заключаемого органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики либо уполномоченным им органом с индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами в целях обеспечения государственного заказа на пассажирские перевозки. Заказчик обеспечивает контроль за исполнением перевозчиками договорных обязательств.
Закон регулирует отношения, связанные с заключением государственных контрактов на перевозку пассажиров, между государственным заказчиком - уполномоченным на организацию пассажирских перевозок органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики и с индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами в целях обеспечения государственного заказа на пассажирские перевозки на территории Кабардино-Балкарской Республики.
В соответствии с пунктом 14 Положения об организации перевозок пассажиров автомобильным и электрическим пассажирским транспортом в Кабардино-Балкарской Республике, утвержденного Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 5 марта 2009 года № 43-ПП государственный заказчик (уполномоченный исполнительный орган государственной власти Кабардино-Балкарской Республики на организацию пассажирских перевозок) определяет потребность населения в пассажирских перевозках по государственному заказу. Организация этих перевозок транспортом общего пользования осуществляется в соответствии с действующим законодательством посредством формирования и размещения заказов. Организованные перевозки пассажиров выполняются на основе государственных контрактов, заключаемых между перевозчиком и заказчиком перевозок. На договорной основе привлекаются транспортные предприятия и организации, используются автовокзалы, автостанции, остановочные павильоны и иное оборудование и сооружения, обеспечивающие процесс транспортного обслуживания.
В соответствии с приведенными положениями Республиканского закона Приказом Министерства транспорта Кабардино-Балкарской Республики от 24 августа 2012 года № 152 "Об утверждении Положения о конкурсе на право организации и обслуживания регулярных межмуниципальных маршрутов перевозок пассажиров автомобильным транспортом в Кабардино-Балкарской Республике" утверждена форма государственного контракта на право организации и обслуживания регулярных межмуниципальных маршрутов пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Кабардино-Балкарской Республике, согласно подпункту 2.1.3 которого заказчик имеет право осуществлять контроль выполнения условий контракта, а также требований действующих нормативных правовых актов в сфере пассажирских перевозок с выездом на автопредприятие, линии (маршруты) и автовокзалы (автостанции), а исполнитель обязуется заключить с автовокзалом(ами) договор на организацию мероприятий, предусмотренных действующим законодательством в области пассажирских перевозок, для осуществления перевозочного процесса.
Таким образом, оспариваемой статьей 7 Закона КБР от 25 мая 2001 года № 44-РЗ предусмотрено право уполномоченного органа исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на осуществление контроля за соблюдением условий государственных контрактов, заключенных государственным заказчиком - уполномоченным на организацию пассажирских перевозок органом исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики с индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами для обеспечения регулярных пассажирских маршрутных перевозок.
Поскольку указанные государственные контракты устанавливают права и обязанности сторон по договору перевозки, наделение стороны этих контрактов правом на осуществление контроля за соблюдением условий этих контрактов основано на принципе надлежащего исполнения гражданско-правовых обязательств, указанный контроль не затрагивает сферу контроля и надзора за обеспечением транспортной безопасности и не противоречит федеральному законодательству.
Ничем не мотивированы доводы заявителя о противоречии оспариваемой по настоящему делу нормы подпункту 7 пункта 1 статьи 14, подпункту 6 пункта 1 статьи 15, подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирующим вопросы местного значения, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, поскольку Закон КБР от 25 мая 2001 года № 44-РЗ не регулирует вопросы, отнесенные указанными нормами Федерального закона к ведению местного самоуправления.
Суд находит несостоятельными и доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в соответствии с которой правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации, поскольку ни сам Закон КБР от 25 мая 2001 года № 44-РЗ, ни его статья 7 не устанавливают правила перевозок пассажиров и багажа и не регулируют эти отношения.
Установление содержания отдельной нормы Закона, раскрытие в ней воли законодателя предполагает системный анализ всех норм Закона в совокупности и во взаимосвязи друг с другом. Суд считает, что доводы прокурора, положенные в основу заявленного по настоящему делу требования, приведены без соблюдения этих правил.
Как отмечено выше, Закон КБР от 25.05.2001 № 44-РЗ регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным пригородным и электрическим пассажирским транспортом общего пользования на территории Кабардино-Балкарской Республики и принят в соответствии с полномочиями субъекта Российской Федерации, предусмотренными вышеуказанными положениями статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а статья 7 данного Закона КБР установив осуществление контроля за исполнением условий государственных контрактов по обслуживанию регулярных межмуниципальных маршрутов пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Кабардино-Балкарской Республике, не предусматривает осуществление контроля (надзора) в области транспортной безопасности и не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики

решил:

В удовлетворении заявления прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании статьи 7 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 25 мая 2001 года № 44-РЗ "Об автомобильном, железнодорожном пригородном и электрическом пассажирском транспорте общего пользования" в редакции Законов Кабардино-Балкарской Республики от 29.11.2012 № 87-РЗ, от 28.12.2012 № 101-РЗ противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не порождающей правовых последствий, отказать за необоснованностью.
Решение может быть обжаловано, а прокурором - принесено представление в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Председательствующий
Л.М.БАБУГОЕВА


------------------------------------------------------------------